Peradilan Tata Usaha Negara ↗ mengenal adanya upaya administratif PTUN. Upaya ini merupakan sarana perlindungan hukum bagi rakyat, baik perorangan maupun badan hukum perdata, akibat dari ditetapkannya keputusan yang merugikan subjek hukum dimaksud.
Namun demikian, masih banyak yang keliru menggunakan “forum” ini ketika terkena dampak dari keputusan dimaksud. Untuk itu, artikel ini membahas secara mendalam tentang upaya administratif atau saya biasa menyebut upaya penyelesaian administrasi di luar pengadilan.
Pembahasan ini tentu saja berkait dengan upaya hukum ke Peradilan Tata Usaha Negara. Sebelum membahas hal-hal di atas, perlu kiranya memaparkan pengaturan tentang upaya penyelesaian sengketa administrasi di luar pengadilan.
Baca Juga: 16 Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik ↗
Daftar Isi
Dasar Hukum Upaya Administratif PTUN
Penyelesaian sengketa administrasi di luar pengadilan ↗, diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU Peratun). Pengaturan tersebut secara jelas tertuang dalam ketentuan Pasal 48 UU Peratun—yang akan dijelaskan di bawah.
Bukan hanya itu saja, khusus untuk sengketa kepegawaian terdapat Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN). Selain itu, Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2021 tentang Banding Administratif dan Badan Pertimbangan ASN (PP No. 79/2021).
Mengenai sengketa Pemilu, diatur melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum (UU Pemilu).
Terdapat pula Peraturan Mahkamah Agung Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Administrasi Pemerintahan Setelah Menempuh Upaya Administratif (Perma No. 6/2018).
Namun demikian, pengaturan tentang penyelesaian secara administrasi, secara umum terdapat dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP). Ketentuan ini berlaku apabila pada kasus tertentu, tidak terdapat peraturan khusus yang mengatur tentang upaya penyelesaian administratif.
Sebagai contoh adalah sengketa kepegawaian. Oleh karena telah ada ketentuan khusus yang mengatur tentang upaya penyelesaian administrasi, maka UU AP dikesampingkan.
Baca Juga:
Apa itu Upaya Administratif?
Menurut penjelasan Pasal 48 ayat (1) UU Peratun, upaya administratif adalah suatu prosedur yang dapat ditempuh oleh seorang atau badan hukum perdata apabila ia tidak puas terhadap suatu Keputusan Tata Usaha Negara ↗. Prosedur tersebut dilaksanakan di lingkungan pemerintahan sendiri dan terdiri atas dua bentuk.
Dalam hal penyelesaiannya itu harus dilakukan oleh instansi atasan atau instansi lain dari yang mengeluarkan keputusan yang bersangkutan, maka prosedur tersebut dinamakan “banding administratif”.
Kamus Hukum[1] mendefinisikan upaya administratif adalah Peradilan tata usaha negara yang dilakukan oleh badan atau pejabat dalam kalangan administrasi sendiri, baik pejabat yang sama, maupun pejabat (lebih) atasnya.
Sementara dalam UU AP menyebutkan bahwa Upaya Administratif adalah proses penyelesaian sengketa yang dilakukan dalam lingkungan Administrasi Pemerintahan sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan dan/atau Tindakan yang merugikan[2].
Mengapa Upaya Administratif Diperlukan?
Perlu dipahami, bahwa upaya penyelesaian administrasi di luar pengadilan ini adalah pilihan—atau kata lain merupakan hak. Bukan kewajiban—apabila suatu keputusan atau tindakan pejabat/badan pemerintahan merugikan pihak yang bersangkutan.
Misalnya, si A dijatuhkan hukuman disiplin PNS ↗ tingkat ringan oleh PPK. Maka si A dapat memilih apakah menggunakan hak tersebut atau bersikap menerima keputusan.
Upaya penyelesaian sengketa administrasi di luar pengadilan ini diperlukan apabila pihak yang bersangkutan ingin memperkarakan hingga ke pengadilan. Sebab, upaya tersebut merupakan syarat mutlak yang harus ditempuh—sebelum mengajukan gugatan.
Hal tersebut tertuang dalam ketentuan Pasal 48 UU Peratun, yang menyebutkan:
- Dalam hal suatu Badan/Pejabat Tata Usaha Negara diberi wewenang oleh atau berdasarkan peraturan perundang-undangan ↗ untuk menyelesaikan secara administratif sengketa Tata Usaha Negara tertentu, maka sengketa Tata Usaha Negara tersebut harus diselesaikan melalui upaya administratif yang tersedia;
- Pengadilan baru berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara ↗ sebagaimana dimaksud ayat (1) jika seluruh upaya administratif yang bersangkutan telah digunakan.
Di samping itu, telah disebutkan di atas terdapat Perma No. 6/2018. Ketentuan Pasal 2 ayat (1) Perma tersebut menyebutkan:
“Pengadilan berwenang menerima, memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa administrasi pemerintahan setelah menempuh upaya administratif.”
Untuk itu, upaya penyelesaian sengketa administrasi di luar pengadilan ini sangat penting dilakukan, apabila keberatan terhadap keputusan badan atau pejabat tata usaha negara.
2 Jenis Upaya Administratif PTUN
Warga Masyarakat yang dirugikan terhadap Keputusan dan/atau Tindakan dapat mengajukan Upaya Administratif kepada Pejabat Pemerintahan atau Atasan Pejabat yang menetapkan dan/atau melakukan Keputusan dan/atau Tindakan[3].
Dalam berbagai ketentuan sebagaimana di sebutkan di atas, umumnya terdapat dua jenis upaya penyelesaian administrasi, yaitu keberatan dan banding.
1. Keberatan
Apa itu keberatan? Keberatan menurut KBBI ↗ adalah:
- perihal beratnya suatu benda, tugas, perasaan, penyakit, dan sebagainya: terasa benar ~ pajak itu bagi rakyat;
- terlampau berat (beratnya melebihi dari yang biasa): barang ini ~ jika diangkut dengan sepeda;
- berkeberatan; tidak setuju: penduduk ~ atas pemberian ganti rugi tanah mereka yang tidak seimbang.
Keberatan adalah Upaya Administratif yang ditempuh oleh Pegawai ASN yang tidak puas terhadap Keputusan PPK selain pemberhentian sebagai PNS atau selain pemutusan hubungan perjanjian kerja sebagai PPPK dan Upaya Administratif yang ditempuh oleh Pegawai ASN yang tidak puas terhadap Keputusan Pejabat[4].
Menurut Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) RI Nomor 2 Tahun 1991 tentang Petunjuk Pelaksanaan Ketentuan Dalam UU Peratun, Romawi IV poin 1 huruf a menyebutkan:
“Surat keberatan (Bezwaarscriff Beroep) yang diajukan kepada Badan/Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan Keputusan (Penetapan/Beschikking) semula.”
Jadi, apabila suatu keputusan atau tindakan badan atau pejabat tata usaha negara merugikan subjek hukum, upaya pertama yang dilakukan adalah keberatan. Keberatan tersebut diajukan kepada pejabat atau badan yang mengeluarkan keputusan atau tindakan.
Namun demikian, tidak setiap keputusan tata usaha negara ↗ diajukan keberatan. Apabila terdapat peraturan dasarnya mengenai upaya administrasi—misalnya langsung mengajukan banding, maka keberatan tidak perlu dilakukan.
Sebaliknya, apabila peraturan menentukan harus mengajukan keberatan terlebih dahulu, maka upaya tersebut wajib dilakukan, apabila ingin mengajukan sengketa di Peradilan Tata Usaha Negara.
2. Banding
Apa itu banding? Banding (Beroep) adalah upaya yang ditujukan kepada atasan Pejabat atau instansi lain dari Badan/Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan keputusan yang berwenang memeriksa ulang keputusan Tata Usaha Negara ↗ yang disengketakan[5].
Dengan kata lain, Banding adalah upaya yang dilakukan orang atau badan hukum perdata apabila tidak puas terhadap keputusan keberatan yang diajukan kepada atasan pejabat atau badan yang menerbitkan keputusan atau tindakan.
Perbedaan Keberatan dengan Banding
Dari definisi keberatan dan banding di atas, terdapat perbedaan, meskipun secara substansial adalah sama. Perbedaan terletak pada “forum penyelesaian”.
Keberatan diselesaikan oleh pejabat atau badan tata usaha negara yang mengeluarkan keputusan atau tindakan.
Contoh: Keputusan tentang penetapan tanah terlantar oleh Menteri Agraria dan Tata Ruang. Keputusan tersebut diajukan keberatan kepada Menteri yang bersangkutan.
Sementara banding diselesaikan oleh pejabat atau badan lain dari yang mengeluarkan keputusan baik lembaga tersebut secara vertikal maupun horizontal.
Contoh: si A diberhentikan sebagai PNS ↗, maka si A dapat mengajukan banding kepada lembaga lain yaitu BPASN.
Contoh Kasus Upaya Administratif
Dari dua bentuk upaya penyelesaian administrasi di luar pengadilan di atas. Di bawah ini adalah contoh beberapa kasus sebagaimana disebutkan dalam artikel perkara yang menjadi kewenangan PTUN ↗, yaitu:
1. Sengketa Kepegawaian
Mengenai kasus kepegawaian, terdapat beberapa ketentuan yang mengaturnya sebagaimana telah disebutkan di atas, antara lain UU ASN, PP No. 94/2021; serta PP No. 79/2021.
Dalam ketentuan Pasal 129 UU ASN misalnya, mengatur sebagai berikut:
- Sengketa Pegawai ASN diselesaikan melalui upaya administratif.
- Upaya administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri dari keberatan dan banding administratif.
- Keberatan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diajukan secara tertulis kepada atasan pejabat yang berwenang menghukum dengan memuat alasan keberatan dan tembusannya disampaikan kepada pejabat yang berwenang menghukum.
- Banding administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diajukan kepada badan pertimbangan ASN.
Selanjutnya, penyelesaian sengketa kepegawaian juga diatur dalam PP No. 94/2021. Menurut ketentuan Pasal 1 angka 8 PP tersebut menyebutkan:
“Upaya Administratif adalah prosedur yang dapat ditempuh oleh PNS yang tidak puas terhadap Hukuman Disiplin yang dijatuhkan kepadanya.”
Pengaturan lebih lengkap tentang penyelesaian sengketa kepegawaian dimaksud terdapat dalam ketentuan PP No. 79/2021. Untuk itu, artikel ini berfokus pada PP No. 79/2021, sebab ketentuan tersebut mengatur penyelesaian sengketa kepegawaian secara keseluruhan.
Ketentuan Pasal 1 angka 3 PP No. 79/2021 menyebutkan:
“Upaya Administratif adalah proses penyelesaian sengketa yang ditempuh oleh Pegawai ASN yang tidak puas terhadap Keputusan PPK atau Keputusan Pejabat.”
Sebagaimana telah disebutkan di atas, upaya penyelesaian administratif terdapat dua bentuk. Dalam PP ini juga mengatur hal demikian, yaitu keberatan dan banding administrasi.
Keberatan Kasus Kepegawaian
Mengenai keberatan di atur dalam ketentuan Pasal 3 ayat (1). Selengkapnya berbunyi:
Pegawai ASN dapat mengajukan Keberatan atas:
- Keputusan Pejabat Pembina Kepegawaian (PPK) selain pemberhentian sebagai PNS atau selain pemutusan hubungan perjanjian kerja sebagai PPPK; dan
- Keputusan Pejabat.
Dapat dipahami bahwa keputusan PPK, misalnya mutasi, penurunan pangkat, dicopot dari jabatan atau keputusan lain yang bersifat merugikan—sepanjang tidak diberhentikan sebagai PNS—dapat diajukan keberatan. Keberatan tersebut diajukan kepada PPK—yang menerbitkan keputusan.
Sementara untuk keputusan pejabat sebagaimana di atas, keberatan diajukan kepada atasan pejabat.
Banding Administratif Kasus Kepegawaian
Banding Administratif adalah Upaya Administratif yang ditempuh oleh Pegawai ASN yang tidak puas terhadap Keputusan PPK mengenai pemberhentian sebagai PNS atau pemutusan hubungan perjanjian kerja sebagai PPPK[6].
Sebagaimana dalam artikel upaya hukum apabila diberhentikan sebagai ASN ↗, saya sudah menjelaskan tentang hal ini.
Namun dalam ketentuan Pasal 10 PP 79/2021, menyebutkan:
Pegawai ASN dapat mengajukan Banding Administratif atas Keputusan PPK yang berupa:
a. pemberhentian sebagai PNS; dan
b. pemutusan hubungan perjanjian kerja sebagai PPPK.
Ke mana mengajukan Banding Administratif? Banding Administratif diajukan kepada Badan Pertimbangan Aparatur Sipil Negara (BPASN), berupa sanggahan dengan memuat alasan atau bukti. dalam jangka waktu 14 hari terhitung sejak Keputusan PPK diterima oleh Pegawai ASN.
Tenggang Waktu Mengajukan Keberatan dan Banding
Tenggang Waktu Keberatan
Keberatan dapat diajukan dalam tenggang waktu 14 hari sejak keputusan diterima oleh ASN yang bersangkutan.
Tenggang Waktu Banding
Perlu dipahami bahwa pengajuan banding administratif ini jangan sampai melewati 14 hari sejak keputusan diterima. Sebab, apabila melebihi tenggang waktu, maka banding administratif tidak dapat diterima.
Dari uraian di atas, dapat disimpulkan: pertama, selain pemberhentian, keberatan diajukan kepada PPK yang mengeluarkan keputusan; kedua, keputusan pejabat diajukan keberatan kepada atasan pejabat; ketiga, apabila diberhentikan sebagai PNS atau PPPK dapat mengajukan banding kepada BPASN.
Jadi, dalam PP 79/2021, terdapat tiga “forum” untuk menyelesaikan sengketa kepegawaian dengan kasus yang berbeda-beda tentu saja.
2. Sengketa Tata Usaha Negara Pemilu
Sengketa Tata Usaha Negara Pemilu terdapat pengaturan upaya penyelesaian administratif sebelum diajukan ke Pengadilan Tata Usaha Negara. Ketentuan Pasal 471 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum menyebutkan:
- Pengajuan gugatan atas sengketa tata usaha negara Pemilu sebagaimana dimaksud dalam Pasal 470 ke pengadilan tata usaha negara, dilakukan setelah upaya administratif di Bawaslu sebagaimana dimaksud dalam Pasal 467, Pasal 468, dan Pasal 469 ayat (2) telah digunakan.
- Pengajuan gugatan atas sengketa tata usaha negara Pemilu sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan paling lama 5 (lima) hari kerja setelah dibacakan putusan Bawaslu.
- Dalam hal pengajuan gugatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) kurang lengkap, penggugat dapat memperbaiki dan melengkapi gugatan paling lama 3 (tiga) hari kerja sejak diterimanya gugatan oleh pengadilan tata usaha negara.
- Apabila dalam waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (2) penggugat belum menyempurnakan gugatan, hakim memberikan putusan ↗ bahwa gugatan tidak dapat diterima.
Selain sengketa-sengketa tata usaha negara di atas, terdapat pula sengketa lainnya sebagai kewenangan peradilan tata usaha negara, antara lain: Pertanahan, PMH oleh Penguasa ↗, badan hukum, sengketa perangkat desa ↗, perizinan ↗, lingkungan hidup, penyalahgunaan wewenang, dan sebagainya.
Namun, setelah saya meneliti, ternyata tidak terdapat ketentuan khusus yang mengatur tentang upaya penyelesaian administratif. Maka, rujukan upaya penyelesaian secara administratif tersebut adalah UU Administrasi Pemerintahan.
Bagaimana Jika Terdapat Peraturan Dasar yang Mengatur Tentang Upaya Administratif?
Sebagaimana telah disebutkan di atas bahwa apabila tidak terdapat ketentuan dasar yang mengatur tentang upaya administratif, maka yang digunakan adalah UU AP.
UU AP sendiri merumuskan upaya administratif terdiri dari dua yaitu keberatan dan banding.
Keberatan dalam UU AP
Menurut ketentuan Pasal 76 UU AP menyebutkan:
- Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan berwenang menyelesaikan keberatan atas Keputusan dan/atau Tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan yang diajukan oleh Warga Masyarakat.
- Dalam hal Warga Masyarakat tidak menerima atas penyelesaian keberatan oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Warga Masyarakat dapat mengajukan banding kepada Atasan Pejabat.
- Dalam hal Warga Masyarakat tidak menerima atas penyelesaian banding oleh Atasan Pejabat, Warga Masyarakat dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan.
- Penyelesaian Upaya Administratif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 75 ayat (2) berkaitan dengan batal atau tidak sahnya Keputusan dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan tuntutan administratif.
Banding dalam UU AP
Menurut ketentuan Pasal 78 UU AP menyebutkan:
- Keputusan dapat diajukan banding dalam waktu paling lama 10 (sepuluh) hari kerja sejak keputusan upaya keberatan diterima.
- Banding sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diajukan secara tertulis kepada Atasan Pejabat yang menetapkan Keputusan.
- Dalam hal banding sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dikabulkan, Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan wajib menetapkan Keputusan sesuai dengan permohonan banding.
- Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan menyelesaikan banding paling lama 10 (sepuluh) hari kerja.
- Dalam hal Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan tidak menyelesaikan banding dalam jangka waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (4), keberatan dianggap dikabulkan.
- Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan wajib menetapkan Keputusan sesuai dengan permohonan paling lama 5 (lima) hari kerja setelah berakhirnya tenggang waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (4).
Penutup
Dari penjelasan di atas, kita sudah memahami apa itu upaya penyelesaian secara administratif, ke mana harus diajukan, dan dalam bentuk apa.
Sebagai simpulan dalam artikel ini, yang perlu digarisbawahi untuk mengajukan sengketa ke Pengadilan Tata Usaha Negara adalah:
- Apabila peraturan dasarnya hanya menentukan adanya upaya administratif berupa peninjauan surat keberatan, maka gugatan ↗ terhadap Keputusan Tata Usaha Negara yang bersangkutan diajukan kepada pengadilan Tata Usaha Negara;
- Apabila peraturan dasarnya menentukan adanya upaya administratif berupa surat keberatan dan atau mewajibkan surat banding administratif, maka gugatan terhadap Keputusan Tata Usaha Negara yang telah diputus dalam tingkat banding administratif diajukan langsung kepada Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara dalam tingkat pertama yang berwenang[7].
Demikian. Semoga bermanfaat.
[1] M. Marwan dan Jimmy P., Kamus Hukum, Cetakan I, Reality Publisher, Surabaya: 2009., hlm., 627.
[2] Lihat Ketentuan Pasal 1 angka 16 UU Administrasi Pemerintahan
[3] Lihat Ketentuan Pasal 75 ayat (1) UU Administrasi Pemerintahan.
[4] Lihat Ketentuan Pasal 1 angka 4 PP No. 79/2021.
[5] Lihat Ketentuan dalam Romawi IV poin 1 huruf b SEMA Nomor 2 Tahun 1991.
[6] Lihat Ketentuan Pasal 1 angka 5 PP No. 79/2021.
[7] Lihat Ketentuan Romawi IV poin 2 SEMA Nomor 2 Tahun 1991.